房地产市场持续低迷之下，地方政府卖地收入（即土地出让收入）四连降。
近日，财政部公开数据显示，2025年地方政府性基金预算本级收入中的国有土地使用权出让收入（下称土地出让收入）41518亿元，比上年下降14.7%。这是自2022年以来连续第四年这一收入出现两位数降幅。与2021年地方土地出让收入峰值（8.7万亿元）相比，2025年地方土地出让收入减少了约4.6万亿元，降幅达到52.3%。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，房地产市场深度调整直接导致地方土地出让收入持续下滑，这减少地方可用财力，加大地方偿债压力。预计2026年土地出让收入延续下滑态势，但降幅有望收窄。
土地财政难以为继
罗志恒告诉第一财经，土地出让收入持续下行，源于房地产市场深度调整，根本上由于高质量发展要求下经济发展模式变迁。
“房地产供求形势变化导致市场低迷和房企经营困难，是‘土地财政’持续下行的直接原因。城镇住房发展形势已从总量短缺转为结构性供给过剩和高质量产品供给不足并存，房地产销售低迷导致房企经营困难，房企拿地投资更加谨慎。”罗志恒说。
国家统计局数据显示，2025年，全国房地产开发投资约8.3万亿元，比上年下降17.2%。2025年新建商品房销售额约8.4万亿元，下降12.6%。
从具体省份来看，2025年地方土地出让收入状况有着明显差异化特征。比如根据各地官方数据，北京去年以卖地收入为主的政府性基金预算收入实现小幅（4.7%）增长；广东去年土地出让收入同比下降11%；河南土地出让收入同比下降27.7%。
罗志恒认为，宏观经济结构调整、高质量发展要求中国从房地产繁荣走向科技和制造强国。当前我国资本与劳动力要素稀缺性逆转，土地、劳动力和资本等传统生产要素边际效益递减，“土地财政”发展模式难以为继，需要加快培育新质生产力，寻找新的经济增长点。
地方土地出让收入连续四年下滑，一些地方财政人士对第一财经坦言，这加剧了地方财政收支矛盾。
罗志恒分析，土地出让收入持续下行对地方政府产生三大影响：一是地方可用财力减少。土地出让收入是地方政府性基金预算的主要来源，其下滑直接导致可用财力收缩，加剧财政紧平衡态势。二是地方政府债务偿还压力加剧。许多地方政府债务依赖土地收入作为债务还款来源，收入下降可能影响地方政府还本付息。三是地方基础设施投资受限，土地收入萎缩引起相应的支出减少，基建项目的资金来源不足，可能影响地方经济增长。
比如，去年10月安徽省财政厅课题组公开发表的《财政收入支撑高质量发展匹配关系研究》一文称，安徽土地出让收入规模显著下滑，对财政收入贡献度急剧降低，形成难以填补的缺口。从全省来看，土地出让收入占财政两本预算（一般公共预算和政府性基金预算）收入的40%以上，但2024年该项收入较峰值年份（2021年）下降近50%，形成较大收入缺口。
安徽省财政厅上述文章称，地方财力因土地出让收入减少而下降，拉低新增债务限额分配额度（剔除增加债务限额支持化债部分）。债务结构上，一般债占比持续走低，2024年较2019年减少4个百分点，公益性项目融资困境加深。而土地资源价值持续缩水，以土地为核心的政府投融资链条运转受阻。城投平台资产质量下降影响偿债能力，抵押品价值衰减制约金融机构信贷投放，政府综合可用财力进一步削弱。
当然，由于土地出让收入中相当一部分用于支付拆迁等成本，有研究称，土地净收入约占土地出让收入的四分之一，因此土地收入下滑同时，相应支出也会减少，影响并没有外界想象那么大。此前财政部也公开表示，由于国有土地出让收入支出联动，因此收入下降影响并没有那么大。比如2022年土地出让收入减少2万亿元，这影响地方一般公共预算财力约3000亿元。
受地方土地出让收入减少影响，土地出让相关支出也出现明显下滑。财政部数据显示，2025年地方土地出让收入相关支出约4.7万亿元，比上年下降7.6%。这较2021年这一支出同比下降约39%。
今年稳楼市是关键
那么，今年的地方政府土地出让收入形势如何？
从目前一些省份披露了2026年以卖地收入为主的政府性基金收入预期来看，多数预计2026年这一收入能实现增长。
根据各地财政部门披露的当地预算报告，广东预计2026年当地土地出让收入为2536.6亿元，增长5%。河南预计2026年当地政府性基金预算收入为2484.6亿元，增长57%。河北预计2026年当地政府性基金预算收入为2249.7亿元，增长约22%。2026年江西政府性基金预算收入预计为1624.5亿元，增长2%。
当然也有一些省份预计这一收入出现下滑。比如浙江省预算报告显示，2026年全省政府性基金预算收入预期为4918.42亿元，下降16.2%。
上图来自民生银行研究院研报
罗志恒认为，在多轮房地产政策持续托底之下，我国房地产市场正逐步走出“硬着陆”风险，进入一个周期更长、过程更为温和但持续调整的阶段。
他认为，2026年土地市场面临两个有利因素：其一，2026年地方政府专项债收储密集实施，改善土地市场的供需结构，促进库存消化，同时地方政府推出优质地块，有助于稳住土地市场成交价格。其二，房企存量债务风险化解加快，推动行业融资环境改善，拿地投资信心有望修复。预计2026年土地市场有望边际好转，土地出让收入降幅较2025年有所收窄，但难改负增长趋势。
从过往历史数据来看，地方政府对土地出让收入预期跟最终实际收入执行情况有比较大差异，而这主要受当年实际楼市变化影响。去年底中央经济工作会议要求，今年着力稳定房地产市场。
罗志恒认为，要想稳住土地出让收入，必须推动房地产市场尽快实现“止跌回稳”，采取超常规、系统性的政策组合拳，以坚定的决心和强烈的信号重塑市场信心。
他建议通过增发国债等方式，在中央层面成立“房地产稳定基金”，该基金专项用于两个核心领域：一是为陷入困境但有市场价值的项目提供“保交楼”支持，切实维护购房者合法权益；二是收购部分房企持有的存量闲置土地，为房企注入关键的流动性。
地方政府依然是稳楼市的关键。去年底全国住房城乡建设工作会议在部署今年着力稳定房地产市场时要求，城市政府要用足用好房地产调控自主权，适时调整优化房地产政策，支持居民刚性和改善性住房需求，推动房地产市场平稳运行。
罗志恒建议，今年加大对地方政府的财政支持力度，从根源上调控土地供给。针对地方政府因房地产形势下行而急剧减少的土地出让收入，建议中央财政通过增加转移支付或进一步提高地方政府债务额度的方式予以弥补。这将赋予地方政府更大的财政空间，从根本上控制和减少非必要的土地供给，并有力推进对存量闲置土地的回购工作，从而扭转市场供需失衡的局面。
“今年可考虑进一步实质性放宽北京、上海、深圳等一线城市的住房限购等限制性举措，以释放被压抑的真实需求，发挥其市场风向标作用，提振全国市场信心。”罗志恒说。
在房地产供需两端，罗志恒建议应高度重视并有效化解房地产企业的流动性风险，积极鼓励和支持行业内的优质龙头房企，通过并购重组等方式，整合已出现流动性困难或陷入经营困境的房企项目与资产。另外，继续引导5年期以上LPR下行，进一步降低居民房贷利率，并降低购房交易环节的各项税费成本，切实减轻购房者负担。
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